L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con sentenza n. 3 del 6 aprile 2018, si è pronunciata in materia di informativa interdittiva antimafia, con particolare riguardo ai profili risarcitori connessi, rispondendo così alla questione ad essa rimessa dalla V Sezione del Consiglio di Stato, con ordinanza n. 4078 del 28 agosto 2017.
Nello specifico, l’Adunanza Plenaria ha negato che chi è colpito da informativa antimafia possa ricevere il risarcimento del danno riconosciuto da un giudicato formatosi dopo l’emissione dell’informativa stessa, riguardante l’affidamento (o il mancato affidamento) di un appalto. Ciò sulla base dell’interpretazione dalla stessa prospettata dell’art. 67, comma 1, lett. g), d.lgs. n. 159/2011.
Più in particolare, l’Adunanza Plenaria ha enunciato i seguenti principi di diritto:
a) «il provvedimento di cd. “interdittiva antimafia” determina una particolare forma di incapacità ex lege, parziale (in quanto limitata a specifici rapporti giuridici con la Pubblica Amministrazione) e tendenzialmente temporanea, con la conseguenza che al soggetto – persona fisica o giuridica – è precluso avere con la pubblica amministrazione rapporti riconducibili a quanto disposto dall’art. 67 d. lgs. 6 settembre 2011 n. 159”;
b) l’art. 67, co. 1, lett. g) del d. lgs. 6 settembre 2011 n. 159, nella parte in cui prevede il divieto di ottenere, da parte del soggetto colpito dall’interdittiva antimafia, “contributi, finanziamenti e mutui agevolati ed altre erogazioni dello stesso tipo, comunque denominate, concessi o erogati da parte dello Stato, di altri enti pubblici o delle Comunità Europee, per lo svolgimento di attività imprenditoriali”, ricomprende anche l’impossibilità di percepire somme dovute a titolo di risarcimento del danno patito in connessione all’attività di impresa».
Per giungere all’affermazione di tali principi di diritto, l’Adunanza Plenaria ha preliminarmente offerto una ricostruzione dell’istituto, affermando che l’interdittiva antimafia è un provvedimento amministrativo di natura cautelare e preventiva, che mira a prevenire tentativi di infiltrazione mafiosa nelle imprese volti a condizionare le scelte e gli indirizzi della pubblica amministrazione.
Il provvedimento di competenza prefettizia, per raggiungere tale scopo, causa nel soggetto interdetto un’incapacità giuridica a contrarre rapporti con la pubblica amministrazione: tale incapacità è innanzitutto parziale, essendo circoscritta ai rapporti contrattuali con la pubblica amministrazione, e tendenzialmente temporanea, potendo venire meno con successivo provvedimento prefettizio.
Per la gravità degli effetti che da essa derivano, che come è noto possono avere forti ripercussioni sulla vita economica dell’impresa colpita, anche in ottica occupazionale, l’interdittiva antimafia costituisce istituto tra i più discussi di questi anni, che continua a occupare un posto rilevante nel contenzioso amministrativo.
Si è spesso affermato che l’emissione di siffatto provvedimento discende da un’esigenza di tutela di valori di rango costituzionale, che necessitano di essere bilanciati con altrettanto rilevanti principi costituzionali.
Ciò è confermato dall’Adunanza Plenaria che, richiamando le precedenti pronunce in materia della III Sezione n. 1743/2016 e n. 6465/2014, ha tratto occasione per chiarire ancora una volta che l’istituto dell’interdittiva antimafia, considerati sia i molteplici interessi che coinvolge sia soprattutto la ratio che lo sorregge, deve bilanciare la tutela dell’ordine pubblico economico e della sicurezza pubblica con la libertà di iniziativa economica riconosciuta dall’art. 41 Cost, oltre che con l’imparzialità e il buon andamento dell’amministrazione riconosciuti dall’art. 97 Cost.
In sostanza, il provvedimento, che si pone in funzione di tutela anzitutto del principio di legalità, non può dimenticare i profili connessi alla libera concorrenza e al corretto utilizzo delle risorse pubbliche.
Chiariti i contorni dell’istituto, l’Adunanza Plenaria si è, quindi, concentrata sulle questioni alla sua attenzione, che riguardano entrambe l’interpretazione dell’art. 67, comma 1, lett. g), d.lgs. n. 159/2001, e in particolare:
1. se tale previsione «possa essere intesa anche nel senso di precludere il versamento in favore dell’impresa di somme dovute a titolo risarcitorio in relazione a una vicenda sorta dall’affidamento (o dal mancato affidamento) di un appalto»;
2. «se osti a tale prospettazione il generale principio dell’intangibilità della cosa giudicata».
In primo luogo va ricordato che, in forza della norma della cui interpretazione si discute, i soggetti destinatari di interdittiva antimafia non possono ottenere «contributi, finanziamenti o mutui agevolati ed altre erogazioni dello stesso tipo, comunque denominate, concessi o erogati da parte dello Stato, di altri enti pubblici o delle Comunità europee, per lo svolgimento di attività imprenditoriali».
Ciò premesso, ad avviso dell’Adunanza Plenaria, tale norma costituisce anch’essa delimitazione dell’ambito della incapacità ex lege nei confronti della pubblica amministrazione, con riferimento ai rapporti con la stessa intercorrenti nell’ambito dell’attività imprenditoriale.
Pertanto, secondo l’Adunanza Plenaria, tale disposizione deve essere intesa «nel senso di precludere all’imprenditore (persona fisica o giuridica) la titolarità della posizione soggettiva che lo renderebbe idoneo a ricevere somme dovutegli dalla Pubblica Amministrazione a titolo risarcitorio in relazione (come nel caso di specie) ad una vicenda sorta dall’affidamento (o dal mancato affidamento) di un appalto».
Più in particolare, l’Adunanza Plenaria ha ribadito che l’espressione usata dal legislatore concernente l’incapacità a poter ottenere, da parte del soggetto colpito dall’interdittiva antimafia, «contributi, finanziamenti e mutui agevolati ed altre erogazioni dello stesso tipo, comunque denominate, concessi o erogati da parte dello Stato, di altri enti pubblici o delle Comunità Europee, per lo svolgimento di attività imprenditoriali», ricomprenda anche l’impossibilità di percepire somme dovute a titolo di risarcimento del danno patito in connessione all’attività di impresa.
Sul punto, l’Adunanza Plenaria ha richiamato la propria precedente pronuncia n. 9 del 2012, che pure si riferiva soltanto ad erogazioni di matrice indennitaria e non risarcitoria, sostenendo che la differenza non è rilevante, intendendo il legislatore evitare ogni erogazione di matrice pubblicistica nei confronti di imprese soggette a infiltrazioni mafiose.
In sostanza, per l’Adunanza Plenaria, l’articolo in esame «non può che essere interpretato se non nel senso di riferirsi a qualunque tipo di esborso proveniente dalla P.A.», essendo la ratio della norma quella di «impedire ogni attribuzione patrimoniale da parte della Pubblica Amministrazione in favore di tali soggetti».
Tale finalità è, in definitiva, perseguita mediante la perdita, tendenzialmente temporanea, della possibilità di assumere la titolarità, nei confronti della pubblica amministrazione, delle posizioni giuridiche puntualmente indicate dall’art. 67, tra cui deve considerarsi inclusa quella in esame.
Quanto alla seconda e connessa questione, l’Adunanza Plenaria ha ritenuto che non assuma rilievo il problema dell’intangibilità del giudicato, essendo stato inquadrato in termini di “incapacità” l’effetto prodotto dall’interdittiva antimafia.
Infatti, l’impossibilità di erogare il risarcimento discendente da una sentenza passata in giudicato non deriverebbe affatto da una “incisione” del giudicato stesso («sterilizzandone gli effetti»), ma all’incapacità del soggetto stesso a percepire quanto spettantegli in funzione del giudicato.
L’interdittiva, quindi, non incide in alcun modo sull’obbligazione dell’amministrazione nascente dal giudicato, ma colpisce unicamente la capacità del soggetto interdetto.
Il nuovo arresto dell’Adunanza Plenaria in materia di interdittiva antimafia si pone, in definitiva, sulla scia del proprio precedente costituito dalla sentenza n. 9/2012, facendo rientrare nel perimetro dell’art. 67, comma 1, lett. g), del Codice delle leggi antimafia anche le somme dovute dall’amministrazione a titolo risarcitorio in forza di giudicato.
In breve, per effetto dell’interpretazione prospettata, i soggetti interdetti, in presenza di un’informativa interdittiva antimafia ancora efficace, non possono nemmeno percepire le somme agli stessi riconosciute da una sentenza passata in giudicato, essendo incapaci ex lege a percepire alcunché dalla pubblica amministrazione.
Contributo a cura dell’avv. Aldo Iannotti della Valle
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